Delo, 23.11.2009
Gostujoče pero
Pravna nemoč civilne družbe: primer Tržnice ne damo

1.Slovenska država je nastala iz civilne družbe. Njena odlika je bila, da je ves čas stopala po pravni poti. To se je lahko zgodilo tedaj, ko je bila dejanska moč civilne družbe tolikšna, da je bila oblast prisiljena priznati ravnovesje med seboj na eni in civilno družbo na drugi strani. Danes moč civilne družbe ni tolikšna, kot je bila v osemdesetih letih. Znova se srečuje z ugovorom, da se njeni interesi lahko uveljavljajo posredno, skozi obstoječe pravne institucije. Zastavlja se vprašanje, ali tak ugovor (in z njim povezana totalna institucionalizacija) ne duši demokratičnosti družbe in še posebej, ali varstva javnega interesa ne okosteni do te mere, da postane bolj ali manj neučinkovito.

Civilno združenje, ki je znano pod nazivom Civilna iniciativa Tržnice ne damo, je neformalna, odprta skupina somišljenikov, ki nasprotuje gradnji garaže pod glavno ljubljansko tržnico. Zavzema se za cilj, ki ga prepoznava kot javni interes. Tega vidi v varstvu kulturne, arheološke in etnološke dediščine ter v varstvu kakovosti neponarejenega življenja. Namesto dialoga in vsebinskega odgovora je od ljubljanskega župana deležna ignorance in politične diskvalifikacije (očitka strankarsko-politične motiviranosti). Ali vpogled v strokovne in vrednotne argumente utemeljuje tak očitek?

Pobude naletele na gluha ušesa

2.Posamezniki tega civilnega združenja svoje nasprotovanje gradnji garaže, ki grozi z uničenjem prvovrstne kulturne in socialne dobrine, izražajo s članki, pismi, eseji. Vsebinsko nasprotovanje pa je najbolj zgoščeno v pobudah oblastnim institucijam.

Najpomembnejši sta dve. Prva je Predlog za zaščito območja Vodnikovega trga v Ljubljani kot spomenika etnološke, arheološke in arhitekturne dediščine državnega pomena. Ta je bil 3. 9. 2008 poslan direktoratu za kulturno dediščino. Dostopen je na spletnem naslovu. Nanj pa se navezuje tudi pismo, ki je bilo predsedniku vlade poslano marca 2009.

Na kratko, gre za to: 1. Varstvo dediščine je namenjeno varstvu vrednot, ki jih kulturni objekt izraža, in ne zgolj objektu samemu. Takšna je tudi celotna zasnova zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1). 2. Pri konkretnem Plečnikovem delu gre za namensko arhitekturo, katere estetsko in socialno bistvo bi bilo ob pomanjkljivi zaščiti z gradnjo podzemne garaže bistveno okrnjeno oziroma celo uničeno. 3. Gre za spomenik etnološkega pomena, katerega vrednote bi ob garažah pod njim nadomestilo kulturno izpraznjeno potrošništvo. 4. Med izkopavanjem je pričakovati (navedeni so zgodovinski razlogi za takšno tezo) takšno arheološko najdbo, ki bi preprečevala tako gradnjo garaže same kakor tudi nadaljnje delovanje tržnice.

3.Pozitivno pravo izrecno ne določa, da se morajo državne institucije odzivati na tovrstne pobude. A bolj ko so te pobude strokovno podprte in argumentirane, ter upoštevaje težo, ki jo tem argumentom daje okoliščina, da jih dajejo priznani, tudi akademsko uveljavljeni strokovnjaki, bolj bi bilo v duhu načela demokratičnega dialoga pričakovati, da bodo lokalne in državne institucije ponujeno roko vsebinskega dialoga sprejele. A te pobude so naletele na gluha ušesa in vsebinski dialog ni bil vzpostavljen. Enaka usoda je doletela obrazloženo izjavo najvišje znanstvene in umetnostne ustanove v državi (1. člen zakona o SAZU). Gre za izjavo sveta za kulturo in identiteto prostora Slovenije SAZU z dne 23. 1. 2009, ki v bistvenem vsebinskem smislu pritrjuje prizadevanjem in argumentom omenjenega civilnega združenja.

Sodno varstvo odrečeno

4.Civilna iniciativa je poskušala v več primerih uveljaviti tudi sodno varstvo. Sodno varstvo je bilo v vseh primerih zaradi pomanjkanja pravnega interesa odrečeno. Tu pa se z vidika načela pravne države (2. člen ustave) pokaže nevzdržna pravna vrzel, ki zeva na področju javnega interesa.

Ta se je najprej pokazala, ko je ministrica za kulturo izdala Odlok o prenehanju veljavnosti odloka o začasni razglasitvi Plečnikovih tržnic v Ljubljani za kulturni spomenik državnega pomena (Ur. list št. 12/2009). Zakonska podlaga za izdajo odloka, s katerim minister prekliče začasno razglasitev, je podana v drugem odstavku 21. člena ZVKD-1. V konkretnem primeru ta podlaga ni bila izpolnjena. Minister namreč z odlokom prekliče začasno razglasitev, če prenehajo obstajati razlogi za začasno razglasitev pred iztekom njenega roka. To se ni zgodilo.

V kasnejših postopkih se je izkazalo, da je odlok ministrice praktično imun glede preizkusa njegove zakonitosti. Nezakonitost podzakonskih aktov se preizkuša v upravnem sporu. Vendar: ko gre za varstvo javnega interesa, je njegov zastopnik tisti, ki ga določi vlada (prim. 18. člen zakona o upravnem sporu; ZUS-1), tožena stranka pa je tisti, ki je podzakonski akt izdal. Položaj je absurden, saj je od potencialno tožene stranke odvisno, ali bo dopustila sodno varstvo in preizkus (ne)zakonitosti lastnega odloka oziroma odloka enega izmed njenih ministrov.

Predstavnica civilne iniciative je s pobudo pri državnem pravobranilstvu kljub temu poskusila doseči, da bi to na podlagi tretjega odstavka 18. člena ZUS-1 vložilo tožbo. Ko se je pobuda izkazala za neuspešno, je tožbo vložila sama. V tožbi se pred problemom pravnega interesa in pred nedovoljenostjo t. i. popularnih tožb ni sprenevedala. Opozorila je na vrzel pri sodnem varstvu in poudarila, da položaj, ko je obstoj sodnega spora in varstva pravic v njem v celoti odvisen od ravnanja potencialno tožene stranke, ne ustreza standardu učinkovitega sodnega varstva in je v nasprotju z načelom pravne države. Upravno sodišče te vrzeli ni reševalo s prekinitvijo postopka in vložitvijo zahteve pred Ustavnim sodiščem. Tožbo je zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo (sklep opr. št. I U 445/2009).

Podobno imun je akt mestnega sveta

5.Enako imun pa je tudi akt mestnega sveta. Gre za Obvezno razlago odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območja urejanja v mestnem središču (Ur. list RS, št. 98/2008). Ta je evidentno nezakonita, saj bistveno spreminja vsebino prostorskega akta. Med neobhodne komunalne posege namreč umešča tudi gradnjo nadzemnih in podzemnih parkirišč ter gradnjo mostov. S tem je obvezna razlaga dala določbam odloka novo vsebino, ki je te ob uveljavitvi niso imele, in pomeni spremembo odloka. Obvezna razlaga pa ni bila sprejeta po postopku, ki ga za sprejemanje prostorskih aktov sedaj predpisuje zakon o prostorskem načrtovanju (Ur. list. RS št.33/2007; ZPNačrt). S takšno zlorabo instituta obvezne razlage se je mestni svet izognil načelom, ki morajo biti upoštevana v postopku prostorskega načrtovanja. Ta so med drugim: načelo trajnostnega prostorskega razvoja (4.člen ZPNačrt), načelo ohranjanja prepoznavnih značilnosti prostora (8. člen ZPNačrt), načelo vključevanja varstva kulturne dediščine (9. člen ZPNačrt), načelo strokovnosti (9.člen ZPNačrt) in tudi načelo javnosti (5.člen ZPNačrt).

Položaj je v celoti zunaj okvira pravne države. Upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja, je na takšno obvezno razlago (v nasprotju s sodišči, kjer velja exceptio illegalis) vezan. Poleg tega upravni organ nima niti pristojnosti, da bi pred ustavnim sodiščem zahteval presojo zakonitosti takšne obvezne razlage. Ali bi v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja presojo pred ustavnim sodiščem lahko dosegel kdo drug? Odgovor je negativen. Prvi odstavek 62. člena zakona o graditvi objektov namreč izrecno določa, da je edina stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja z državnim ali lokacijskim načrtom, investitor.

Izigrali demokratično pravico javnosti

V takšnem pravno nevzdržnem položaju je poskušala obvezno razlago pred ustavnim sodiščem napasti predstavnica civilne iniciative. Pri tem je konkretizirano utemeljevala tudi obstoj pravnega interesa. Sklicevala se je na 5. člen ZPNačrt, ki uveljavlja načelo javnosti. Posameznikom in posameznicam omogoča izražanje interesov ter udeležbo v postopkih pripravljanja in sprejemanja prostorskih aktov. Gre za demokratično pravico javnosti, ki je bila v tem primeru izigrana. Prav s tem pa je bilo poseženo v njen pravni interes. Ustavno sodišče v odločbi U-I-188/09, s katero je njeno pobudo zavrglo, na te njene argumente sploh ni odgovorilo. Še več: niti povzelo jih ni v uvodnem delu obrazložitve, kar bi utegnilo kazati, da jih je spregledalo.

6.Prikazana usoda civilnega delovanja ne kaže le na nemoč civilne družbe, marveč tudi na nevzdržne vrzeli v zasnovi pravnega reda. Poleg tega nas opozarja, da v slovenski javnosti strokoven in/ali vrednotno poglobljen dialog nima teže, ki bi jo moral imeti. V celoti ga zasenči aktualnopolitična tematika, ki vznika iz populističnih zametkov sleherne družbe. To, ali bo neko vprašanje predmet obširne javne razprave, je večinoma odvisno zgolj od tega, ali ga bo mogoče uporabiti v namene političnega marketinga in z njim povezanega medijskega šova. Temu primerna je tudi poglobljenost razprave, ki se vse bolj reducira na raven, značilno za spletne komentarje in forume.

So državne ustanove preveč poslušne nadrejenim?

Tisti, ki bi morali biti zavezani k temu, da bi bilo drugače, so na eni strani mediji in na drugi strani najvišja politika. Od njih je v veliki meri odvisno, kakšna raven pravne in politične kulture ter kulture vobče bo vzpostavljena v družbi.

Glede pravne zasnove pa velja razmisliti, ali popularni tožbi vsaj v omejenem obsegu res ni mogoče najti mesta v našem pravnem redu. Ali ne gre vprašanja pravnega interesa kljub vsemu prevrednotiti in ga razlagati širše, še posebej tedaj, ko gre za vprašanje javnega interesa? Ali niso morda državne institucije, ki bi morale skrbeti zanj, preveč okostenele, birokratske in poslušne nadrejenim, da bi svojo nalogo lahko opravile strokovno poglobljeno, v skladu s čvrstim vrednotnim sistemom in upoštevaje vse razsežnosti kulture kot relativno avtonomne dobrine vsake družbe?

Tomaž Pavčnik

višji sodnik na višjem sodišču v Ljubljani, kolumnist revije Pravna Praksa